Необходима е по-голяма автономност на железниците

Христо ЧАКЪРОВ
Генерален директор на Институт по транспорт и телекомуникации

Продължаваме дискусията за европейското бъдеще на българските железници. След статията на председателя на парламентарната транспортна комисия проф. Йордан Мирчев, в този брой ви предлагаме гледната точка на ръководителя на един от водещите частни научно-изследователски центрове в сферата на жп транспорта у нас Христо Чакъров.

Сред основните фактори за предстоящото присъединяване на България към ЕС е създаването на условия за интегриране на българската с европейската транспортна система. Известни са изискванията към техниката, инфраструктурата, технологиите, човешкия, социалния, екологичния и други фактори в областта на жп транспорта и необходимостта от извеждането им на нивото на усъвършенстващите се европейски стандарти.

Въпреки проявилите се нюанси в различните държави от ЕС, те последователно проведоха стратегически осмислена и координирана общоевропейска железопътна политика. Не може да не отбележим обаче, че независимо от изключителните по мащаб приватизационни действия, обхванали и емблематични национални транспортни компании от въздушния, морския, автомобилния и др. видове транспорт, повечето европейски страни не пристъпиха към същностна приватизация на държавните железници. В основата на тази позиция стояха разбиранията за значимостта на националните железопътни системи както за икономиката, така и за други важни за държавата фактори от социален, екологичен и политически характер. В същото време се осъществиха активни действия за комерсиализацията им, за прилагане на гъвкави форми за достъп до жп инфраструктурата на частни местни и чужди жп оператори, за създаване на смесени дружества с други видове транспорт за съвместни превози и услуги и т.н. Те бяха поставени в основата на ефективно действащата европейска железопътна политика.

Конкурентоспособността зае основно място в стратегиите и практическите действия на държавните железопътни компании. Като в тази насока се осъществиха и добре планирани мерки за комерсиализацията на всички дейности в тази сфера.

Анализите на натрупания опит дадоха възможност на ЕС много по-съдържателно да формулира изискванията пред страните кандидатки. В периода, предхождащ приемането им в ЕС, страните от т.нар. “десятка” успяха да покрият изискванията за мащабни реформи на националните си железници – инфраструктура, модернизиране на парка, както и на управлението им. С целенасочени усилия на държавата и железниците беше постигнато успешно и максимално усвояване на предоставените за целта значителни средства от предприсъединителните и други фондове. Ясно се формулираха и приоритетите, свързани с радикални промени в управлението на държавните железници и реалната им комерсиализация.

Приетата концепция за организационно и финансово обособяване на двете основни дейности на жп транспорта –превозите и инфраструктурата, последователно сe реализираше в страните на ЕС. Следвайки тази икономическа и структурна логика, отделните европейски страни, съобразно конкретните условия, приложиха интересни нюанси. В тази насока интерес представлява философията за реформата на Германските железници – заслужено отличена като най-трудно осъществима, но и като успешна. Тя премина през два, продиктувани от исторически събития, етапа – първият за железницата на ФРГ, а вторият - след обединяването й с тази на бившата ГДР в новото, общогерманско железопътно дружество DB AG. Беше приложена добре обмислена и съобразена с националните условия схема. Макар и различна от схемата на ЕС, реформата на обединената германска железница се оказа изключително ефективна.

Управленска независимост срещу реална отговорност

В принципната схема на управление на държавните железници, от ЕС беше включено изискването за разграничаване на надзорните функции от тези, свързани с непосредственото управление на фирмата, а в Директива 91/440/ЕЕС (чл. 4) е заложено изискването страните членки да осигурят управленска независимост на управителите на държавната инфраструктура и фирми. Управителният съвет (борд) носи пълната отговорност както за текущото управление и постигането на утвърдените краткосрочни и дългосрочни резултати, така и за изпълнението на приетата от държавата собственик стратегия. Ръководителят му се отчита пред надзорния орган и министъра, съобразно устава на дружеството. Тази двустепенна схема на управление на акционерните търговски дружества, независимо от тяхната собственост, включваща Надзорен и Управителен съвет, е приета и с нашия Търговски закон (чл.219). Предвидено е те да се назначават от принципала – т.е. министъра. В Управителния съвет, съгласно приетата в много страни практика, би следвало да се включат най-отговорни функционални и преки ръководители и експерти на компанията.

Взаимоотношенията между принципала и Управителния съвет се уреждат с устава на дружеството. В практиката това става на основата на дългосрочен договор, осигуряващ изпълнението на приетата стратегия. Така се осигурява възможност за управленска независимост (автономност) на управляващия орган на дружеството. Колкото и да е условна, тя е реална предпоставка за висока степен на инициативност и отговорност за постигане на по-високи икономически резултати и конкурентоспособност.

За успеха на дейността на държавната железница в Ирландия помогна решението на правителството да предостави управлението й на частна консултантска фирма – подход, прилаган и в управлението на държавните пристанища, летищата, авиокомпаниите, който заслужава да се проучи.

Дава ли резултат нашият модел на железопътна реформа?

Въпреки приложените законодателни и организационни мерки, моделът за управление на железницата ни все още не работи добре и не дава очакваните резултати. Причината е, че дълго време главното внимание и енергия на държавната администрация и операторите беше насочено към административното и по-малко към пазарното и технологичното преструктуриране. Големи сектори от пазара на транспортни услуги у нас останаха неовладени от железопътните дружества. Очевидна е липсата на активна пазарноориентирана фирмена и държавна политика, съчетана с управленска тромавост. В резултат, железницата не съумя да направи прелом към комерсиалното си преориентиране, към овладяване на нови дялове от пазара на транспортни услуги или поне за връщане на традиционни в миналото пазарни сегменти. Причината е, че държавните ни железопътни компании не можаха да отговорят на новите и постоянно растящи изисквания на клиентите – наши и чужди. А транспортните потоци са проекция на търговските потоци и подобно на движението на свободно течащата вода се насочват към най-малкото съпротивление. Проблемът е тези потоци да се овладеят и оползотворят.

Несъмнено, беше трудно да се преодолее натрупаният с години монополистичен манталитет на нашата железница. За това не помогна съществено и държавата собственик. След 1997 г. вниманието на две поредни правителства в областта на жп транспорта беше насочено главно към приетата от ЕС форма – организационното и структурно осъществяване на реформата. Този процес задълго ангажира и министерството, и основния управленски капацитет на обособените дружества – БДЖ ЕАД и НК ЖИ. От политическа гледна точка, в два поредни мандата, ролята на министерството се оказа крайно недостатъчна, за да се реализира същностната цел на реформата. В изтеклите години от подготовката и началото на прилагането й, не можа да се осъществи необходимото за това многообемно пазарно преустройство на жп дружествата.

За кадровия капацитет на реформата

В нашите жп компании работят немалко съвременно мислещи ръководители и специалисти, подготвени да извършват необходимите реформи. В същото време, причина за забавянето на процесите и изоставането в решителното прилагане на новите пазарни условия е и ревниво съхраняваният от собственика държавно-административен стил в управлението на железниците. От приемането на Закона, в следващите го електорални цикли, изключително по политически причини, бяха извършени твърде много смени на членове на управителните съвети на БДЖ и на ЖИ, на специалисти от централните управления, а така също и в териториалните и изпълнителските звена. Това наруши приемствеността и рязко снижи ефективността на мениджмънта и реалната му отговорност за постигането на трайни резултати.

Почти за същото време, въпреки изключителните трудности и големи политически промени, в Германия реално бе реализирано обединяването на държавните железници на ГФР и бившата ГДР. От големия им общ дефицит (8 млрд. евро в момента на обединяването), само 10 години по-късно управлението на DB AG беше спестило на държавния бюджет повече от 100 млрд. евро. При това в немските железници бяха осъществени изключително мащабни структурни промени, свързани с нейната комерсиализация, модернизация и постигане на високо ниво на конкурентоспособност. Вероятно това е отбелязано и при неотдавнашното посещение на наша работна група за проучване опита на DB AG.

Управлението на жп дружествата, главна предпоставка за успеха

Още в първите следвоенни години, при търсенето на ефективни решения за възстановяване и икономическо развитие на страните от Западна Европа, възниква необходимостта от нова политическа концепция за управлението на немалкото останали отпреди войната държавни транспортни фирми, в т.ч. и на държавните железници. В тази насока ЕС оцени като неприемливо участието на отговорни държавни политически лица в органите, осъществяващи непосредствения им мениджмънт. Това беше необходима крачка за създаване на политически и икономически условия държавните дружества по-успешно да се конкурират с останалите участници в бързоразвиващия се европейски и световен транспортен (в т.ч. и железопътен) пазар. Утвърди се изводът, че прякото участие на държавата в мениджмънта на търговските субекти – нейна собственост, обезсилва мотивацията на управленските екипи, а непосредственото включване в тях на политически лица е принципно неприемливо и оценявано като форма на политизация на бизнеса. Осъзнато беше и че при разгръщащите се възможности за свободна конкуренция между жп превозвачите и създаване на максимално ясни правила за ползване на жп инфраструктурата от различни превозвачи – национални и чужди, подобно участие може да доведе до конфликт на интереси. У нас също назрява необходимостта държавата да направи преоценка на практиката в тази насока.

Стабилност и перспективност на управленските екипи

Отчитайки икономическата и политическата значимост на държавните жп търговски дружества, предоставената им за ползване инфраструктура и изключителните материални и финансови активи, важно условие за ефективното им управление е разработването на търговската и производствената им стратегия с поне 10-годишен хоризонт. Не по-малко важно е обаче, като условие за назначаване на управленския орган да се изисква той да поеме договорно установена отговорност за крайното й реализиране. Такава стратегия беше представена от предишното правителство, но на практика все още се оценява като недовършена. Така или иначе, реализирането на целите, заложени в такъв дългосрочен документ, предопределя необходимостта държавата и особено ръководствата на жп компаниите, в процеса на управлението им, да сключват дълготрайни договори с наши и чужди търговски партньори, инвеститори и строители за реализиране на значимите инвестиционни проекти, модернизация, доставки на оборудване, закупуване на патенти, обучение на кадри и т.н. Излишно е да доказвам, че всяка смяна на управленските екипи, свързана с електоралния цикъл, води до рискове от сривове в реализиране на стратегическите планове и сериозни загуби на дружеството, т.е. – и на неговия собственик. И това става без практическа възможност да се търси от някого реална отговорност за непостигнатите срочни или стратегически резултати: загуба на пазари, клиенти и особено – за причинено трайно влошаване на конкурентоспособността, така необходима за жп дружествата. В страните от ЕС отдавна се прилагат ефективни правно и финансово обвързани методи и технологии за определяне на мениджърските им екипи. Често това става чрез открит конкурс, срещу поемане на отговорност за осъществяване на утвърдените от държавата стратегии и постигане на конкретни технически и икономически дългосрочни и междинни резултати.

В последно време както от страна на Министерството на транспорта, така и от ръководствата на дружествата, се забелязва осезаемо засилване на активността за прилагане на действени мерки за ускоряване на икономическата и търговската им ефективност. Видима е и сериозната подкрепа, която им оказва лично министърът. Но всички разбират, че това е само една от необходимите крачки към успеха. Към тези инициативи ще трябва да се прибавят още по-широкомащабни действия. Немалко са и инициативите на ръководството на жп инфраструктурата за максимално включване на нейните съоръжения и инсталации в комерсиалния оборот на компанията. Но главното остава – да се преразгледат възможностите за по-голяма ефективност на най-същностната й дейност – привличането на повече превозвачи и свързаната с това ценова и търговска политика за ползване на трасетата. В тази област е изключително важна възможността бързо да се продават отдавна ненужните материални активи.

Добре е, че има възможност да ползваме опита от интересните и ползотворни крачки към активна пазарна диверсификация, осъществени от европейските железници. В различна степен и с прилагане на подходящи форми, стана практика жп компаниите да включват в дейността си и автотранспортни пътнически, товарни и логистични услуги.

За ролята на държавата

Известно е, че съвременната европейска държава има двойнствена роля – като висша политическа институция и като собственик на търговски субекти, в т.ч. и железопътни дружества. Сред основните й задължения като държава е да осигури равни условия за конкуренция между всички предприемачи, независимо от собствеността им, да гарантира пълна обществена прозрачност и открито състезание в сделките с нейна собственост – приватизация, концесиониране и др. Немалко европейски правителства публично обявяват резултатите на своите жп дружества, както и докога и защо ще предоставят протекционистки бюджетни дотации за дейността им.

Многогодишната история и практика на стопанското управление нееднократно е потвърдила съществената разлика при управлението на търговските субекти от частно лице или от държавата. В първия случай, собственикът е реално физическо лице, с учредена юридическа личност и пряко носи цялата реална отговорност за дейността и състоянието на своите предприятия. Във втория случай - държавата, като висша политическа институция, изпълнява и ролята на собственик, като носи обща политическа отговорност за резултатите от дейността на своите дружества.

Практически такава е и отговорността на упълномощените от нея да осъществяват ролята на принципал длъжностни лица (министри и ръководители на други държавни институции), както и на назначените в бордовете членове на политическите кабинети. При това те могат да бъдат сменяни с изтичането на установения от конституцията електорален цикъл.

На тази основа могат да се потърсят отговори на няколко принципни въпроса:

- Какъв е интересът на държавата като собственик на търговски дружества? Нормално е тя да получи от тях максимална икономическа изгода;

- Какъв е интересът на държавата като висша политическа форма от тази собственост? Нормално е да се приеме, че чрез тези дружества тя очаква и политическа изгода. Ако не е така, възниква логичният въпрос – тогава защо те трябва да са нейна собственост? При това нашата държава (както и много други, по-рано или по-късно) се освободи от собствеността си върху немалко значими за обществото държавни търговски дружества, много от тях – монополисти, в областта на телекомуникациите, енергетиката, голямата химия, авто- и каростроене и др;

- Защо в такъв случай държавата запазва собствеността си върху губещите държавни жп компании? Тук, очевидно, трябва да се обоснове политически отговор, свързан с безспорната значимост на железницата за осъществяването на държавната политика, касаеща изключително важни за нацията области, за цялостното и хармоничното развитие на икономиката, демографските и социалните процеси, екологията и т.н. Впрочем, по тези причини това отношение на държавата към националните жп системи продължава да е практика на всички европейски държави в света и особено на тези от ЕС.

- Докога нашите жп дружества ще останат губещи? Не може да се очаква категоричен отговор. Все повече европейски страни поемат курс към повишаване икономическата ефективност на железниците си, предоставяйки реална възможност на непосредствените им управи за търговска и управленска инициатива. Резултатът е, че някои от тях вече демонстрират икономическа стабилност и дори се самоиздържат и то при качествено по-висок стандарт на предлаганата услуга. У нас също се очаква повишаване натиска на конкурентни жп превозвачи, който ще принуди държавната ни железница да намери по-ефективни форми на работа. Това е реалната перспектива на всяка железница.

Заключение

В страните от ЕС, независимо от нюансите, отдавна се е наложила друга философия за управление на държавните търговски дружества. Там, на стратегически важните държавни дружества, без да се поставя под въпрос собствеността на държавата, се предоставя управленска автономия. Разбира се, тя има редица условности и е лимитирана от собственика в дългосрочен контракт с мениджърския екип, но му дава големи възможности за инициативност и ефективно управление.

Сред най-отговорните роли на държавата като собственик е приемането на оптимален модел на управление на нейните дружества. От избора му, до голяма степен, се определя постигането на търсените резултати. Факторите за успеха на взаимодействието между собственика и избрания от него управленски екип все по-вече се свързват с утвърждаването на съвременни взаимоотношения между тях, основани на ясни правила и създаващи условия за дълготрайно партньорство с обща цел – икономическо развитие, модернизация, подобряване качеството на услугите, разширяване на пазарните възможности и най-важното –конкурентоспособност. В дългогодишната европейска практика най-резултатни се оказват формите на пряка и дългосрочна договореност.

Най-добре би било, ако като основна база за определяне задачите на управляващия екип в условията на договора, се поставят заложените в стратегията на дружеството резултати. Т.е. срещу заложените в нея обемни, качествени и финансови параметри и изискваното качество на нивото на обслужване, състоянието на инфраструктурата и модернизацията, следва да се определят конкретните права и задължения на страните. Многогодишната световна и европейска практика сочи, че ако този диалог не се води търпеливо и професионално, резултатите са съмнителни. Необходим е равнопоставен диалог на взаимно заинтересовани страни – собственик и нает от него екип да управлява собствеността му.

За нашите железопътни дружества това е изключително важно. Известно е, че те са губещи, с все още ниско качество на предлаганата услуга. През последните години държавата ни е инвестирала в железниците близо милиард лева като капиталови разходи, компенсации и субсидии и е опростила задължения в размер на около 140 млн. лева. Липсва обаче оценка дали тези средства са достатъчни, какво е трябвало да се постигне с тях и още колко и кога са необходими.

В този контекст все по-остро стоят проблемите за информирането на обществото за финансовите резултати на железопътните предприятия и взетите мерки за тяхното развитие и конкурентоспособност. Както във всички европейски железници, държавата, в една или друга форма, оказва финансова подкрепа за покриване на загубите. Именно това налага ясно и в дългосрочен план да се формулират тези държавни ангажименти. В същото време, при договарянето с управляващия екип, следва да се предвиди значимо поощрение, ако той намали предвидените по договора загуби. Това не може да стане чрез ежегодни неравнопоставени условия на преговори между собственик и мениджър и компромиси без ясен стратегически изход. Държавата следва да осъществява ролята си не само на собственик, но и на търговски партньор на железницата.

Става дума за сложен и отговорен процес, изискващ ново мислене. Това е и най-добрата база за вземане на политическо решение за губещите дейности и доказано нерентабилните жп участъци и детайлното определяне на точно адресирано по размери и срокове държавно дотиране. Последователното и решително прилагане на този модел ще доведе до оптимизиране на жп мрежата, локализиране и минимизиране на губещите услуги, оптимизиране числеността на персонала и прилагане на целево управление на загубите. Само на тази основа може да се осигури успешното и срочно приключване на технологичното и комерсиалното преструктуриране на железниците.

.:: Начало ::.