Лицензионните режими - инструменти на държавното регулиране в транспорта

Гл. ас. Христина НИКОЛОВА

УНСС - София

Създаването и поддържането на действащата пазарна икономика е трудна задача, която не може да бъде решена само от бизнеса. Осъществяването на либерализация, приватизация, концесиониране и други публично-частни инициативи в транспорта създава необходимите предпоставки за реализирането на по-висока икономическа ефективност и конкурентоспособност на сектора [1]. Държавата може да участва активно чрез прилагането на държавно регулиране за определени сектори, без да се намесва пряко в икономическия живот. Смисълът на подобно регулиране е създаването на законова база и икономически предпоставки за осигуряването на правилно разпределение на ресурсите и за обезпечаване на висококачествени и желани от населението стоки и услуги.

Тенденциите в Европа и света са за присъствие на държавата в икономиката и изпълняването на функции, насочени към отстраняване недостатъците на пазара - преразпределяне на националния доход, трансформиране на покупателна способност от едни слоеве на населението към други, регулиране и контрол на стопанското поведение на икономическите агенти и на целия стопански живот на обществото.

В различните страни е налице силна подкрепа на държавното регулиране и публичния сектор в икономиката, независимо че основа на функционирането й е пазарът, а държавата само помага за ефективно използване на ресурсите. Тя има задължение да обуздава злоупотребите с пазарна мощ и да подобрява ефективността в случаите, когато пазарният механизъм не работи, както и да защитава потребителите, които не притежават достатъчно информация [2].

Регулирането представлява прилагане на правила или закони за контрол върху цените, продажбите или производството, които са предмет на решения от стопанските субекти. Основните форми за това са:

- Икономическо регулиране - контрол върху цените, въвеждане и прекратяване на определени условя, съпътстващи дадена стопанска дейност, въвеждане на стандарти за производство на стоки и услуги в отделни отрасли на икономиката.

- Социално регулиране - има за задача да защитава здравето и сигурността на производителите и потребителите. Обект на подобно регулиране са странични дейности, резултат от стопанската дейност, като например: създаване на програми и правила за съхранение на чистотата на въздуха и водата, гарантиране на сигурност при експлоатацията на транспортните средства от различните видове транспорт и пр.

Регулирането обуздава пазарната мощ на фирмите и предотвратява отрицателните ефекти от функционирането на монополите и олигополите. То е необходимо при наличието на значителни вторични ефекти и дефекти в информационното осигуряване. Традиционен за регулирането е нормативният подход, при който регулативните мерки се прилагат за коригиране дефектите на пазара и с цел стимулиране на конкуренцията, при наличието на естествени монополи и при ниска еластичност на търсенето по отношение на цената. Всяко от тези условия е налице и в транспортния сектор.

Вторичните ефекти имат характер на пазарни дефекти, само когато, преценявайки разходите и изгодите от дейността, фирмите и домакинствата не ги отчитат. Вземайки стопански решения, тези стопански агенти трябва да съпоставят пълните или обществените изгоди и обществените разходи. Ако разходите или изгодите от гледна точка на обществото не са отчетени в пълна степен, резултатът вероятно ще бъде неефективен - ще се създаде по-голямо или по-малко от оптималното количество продукция. Безогледната конкуренция не притежава механизъм, принуждаващ стопанските агенти да отчитат вторичните ефекти. Това от своя страна води до неефективност в пазарната система и рефлектира в недопроизводство на желани от обществото блага, вкл. ниска осигуреност с транспортни услуги и инфраструктура. В такъв случай се налага прилагането на регулативни мерки от страна на държавата. Основните подходи при това са налагане на данъци и отпускане на коригиращи субсидии, изработване на законови правила и процедури, създаване на регулиращи институции и доброволни съглашения. Посочените подходи са директни и целта им е да се принудят фирмите-управители на инфраструктурата и превозвачите да претеглят обществените разходи и изгодите от своята дейност, но причините за възникване на вторичните ефекти не могат да се отстранят чрез тях.

Регулативните мерки от страна на държавата се прилагат по отношение на монополистично-конкурентните структури за коригиране дефектите на пазара. В това отношение следва да се оценят възможностите за отпускане на държавни субсидии за координация в сферата на транспорта, по-специално за оказване на финансово съдействие на транспортната инфраструктура (железопътен, автомобилен, вътрешноводен, морски и въздушен транспорт), респективно организациите, носещи отговорност за разходите. Необходимо е конкретизиране на обективните възможности за интернализиране на външните за транспорта разходи, резултат от вторичните ефекти от дейността на транспортните фирми, и оценка на съответствието между разходите и таксите (данъците, събирани от превозвачите за финансирането на транспортната инфраструктура и за оздравяване на околната среда).

Транспортът има стратегическо значение за всяка страна, особено пък за България. Същевременно, той е сред основните сектори на икономиката, предизвикващи външни (странични) ефекти, което налага намеса на държавата чрез прилагане на регулативни мерки като лицензионни режими и изработването на задължителни за спазване законови правила и процедури за осъществяването на транспортна дейност. Конституирането на транспортния пазар е невъзможно без наличието на законови регламенти и подзаконови нормативни актове, дефиниращи неговата организация и правилата за осъществяването на транспортните услуги. По този начин приложение намира единият от инструментите на държавното регулиране, а именно изработване на законови правила и процедури, регламентиращи дейността. В транспортния сектор са приети и се прилагат закони и наредби, регламентиращи извършването на превозите по всеки от видовете транспорт и, съответно, реда за достъп до транспортната инфраструктура - Закон за железопътния транспорт, Закон за гражданското въздухоплаване, Закон за водните пространства, вътрешните водни пътища и пристанищата на Република България, Кодекс на търговското корабоплаване, Закон за автомобилните превози и Закон за пътищата и пр.

Постигането на по-висок жизнен стандарт на гражданите от ЕС е свързано с предоставянето на стоки и услуги с по-високо качество, за което е необходимо да се предоставят гаранции. В този контекст транспортните услуги, предоставяни на територията на съюза, трябва да отговарят на определени качествени изисквания, които могат да се гарантират чрез налагането на съответните изисквания за финансова стабилност, благонадеждност и професионална компетентност на персонала на транспортните фирми и инфраструктурните оператори. Именно тези изисквания са в основата на прилаганите от няколко години лицензионни режими за превозвачите и инфраструктурните оператори в транспортния отрасъл.

Наличието на лицензионни режими за превозвачите и управителите на инфраструктурата регулира техния достъп до пазара. Този аспект на държавното регулиране произтича от възможността за изключване на отделни оператори чрез прилагането на критерии, на които те трябва да отговарят, за да получат достъп до транспортния пазар. В различните видове транспорт тези критерии са сходни, но съществуват и някои специфики, поради което ще бъдат разгледани диференцирано.

Кандидатите да получат лиценз за железопътен превозвач трябва да бъдат финансово стабилни, професионално компетентни, да имат добра репутация, както и финансова възможност да застраховат гражданската си отговорност. Според Закона за железопътния транспорт (§1, т. 22, 23, 24) финансово стабилен е кандидатът, който докаже, че ще бъде способен да поеме своите действителни или потенциални задължения за период от 12 месеца. За да бъде оценен като професионално компетентен, превозвачът трябва да има вътрешни правила за превозна дейност, а ръководният му персонал да притежава транспортно образование и опит. За "добра репутация" важи общата формулировка, че членовете на ръководството на кандидата не трябва да са осъждани или да са ръководили дружество, обявено в несъстоятелност, от което са останали неудовлетворени кредитори. Освен покриването на всички посочени изисквания, лицензираните лица трябва да удостоверят годността на притежаваните от тях возила за безопасна експлоатация по инфраструктурата и съответствието на правоспособността и квалификацията на персонала със сертификат за безопасност.

Лицензиите се издават от министъра на транспорта, или упълномощено от него лице - изпълнителния директор на Изпълнителна агенция "Железопътна администрация" (ИА ЖА) за срок от 5 години, а сертификатите за безопасност - от специално лицензирани за тази дейност лица.

Кандидатите за лиценз за въздушен превозвач трябва да бъдат регистрирани по Търговския закон за извършване на полети със специално предназначение; да имат за основна дейност осъществяването на превози по въздушен транспорт, самостоятелно или съвместно с друга експлоатация на въздухоплавателни средства, или ремонт и техническо обслужване на въздухоплавателни средства; да представят обоснован бизнес план за осигуряване на дейността; да имат издадено свидетелство за авиационен оператор, в което са посочени видовете дейности, за които се иска издаване на лиценз за въздушен превозвач; да представят доказателства за собствен капитал не по-малко от 160 000 лв.; да са финансово стабилни по смисъла на §3, т. 40 от допълнителните разпоредби на Закона за гражданското въздухоплаване, т.е. ако в резултат на анализа и оценката на представените баланс, отчет на приходите и разходите, отчет за паричния поток, заверени от регистриран одитор, се установи, че лицата са в добро финансово състояние и са рентабилни и платежоспособни. Лицензът за въздушен превозвач е безсрочен и правата по него не подлежат на прехвърляне и преотстъпване.

Превозвачите в сектор воден транспорт подлежат на регистрация и лицензиране съгласно Кодекса за търговското корабоплаване (КТК), предвиждащ воденето на регистрови книги за българските кораби (Раздел ІІ "Регистрови книги за вписване на корабите" от Глава втора "Кораби" на КТК), както и предприемането на мерки за регулиране на капацитета на флота по вътрешните водни пътища по отношение на изменението на общия тонаж.

Съгласно КТК (чл. 6 и 6а) превозите на товари и пътници, влаченето и тласкането на кораби, включително обществените услуги за извършване на превози по вътрешни водни пътища с цел постигане на определено равнище на транспортното обслужване и цени за даден вид обществени услуги се извършват от лицензирани превозвачи при условия и ред, определени от МТС. Лицензията се издава от министъра на транспорта и съобщенията на лица, отговарящи на изискванията за: финансова стабилност, професионална компетентност и добра репутация.

В сектор автомобилен транспорт е предвидено лицензиране на превозвачите, кандидатстващи за извършване на обществени превози на пътници и товари, и съответно издаване на удостоверения за регистрация - за извършване на таксиметрови превози на пътници (чл. 7 от Закона за автомобилните превози). Аналогично на изискванията към превозвачите от другите видове транспорт, и автомобилните превозвачи трябва да отговарят на изисквания за благонадеждност (добра репутация), професионална компетентност и финансова стабилност. Конкретизирането на изискванията за финансова стабилност на транспортните предприятия обхваща и липсата на задължения за данъци и осигурителни вноски, освен когато са разсрочени или отсрочени по реда на Данъчния процесуален кодекс. За осъществяване на превози лицензираните лица трябва да отговарят и на допълнителните изисквания за транспортна годност* на пътните транспортни средства и минимална възраст, правоспособност за управление на МПС и психологическа годност на водачите на превозни средства. Лицензът се издава от министъра на транспорта по предложение на изпълнителна агенция "Автомобилна администрация" и е със срок 5 години.

Законът за автомобилните превози предвижда също така реда за издаването на удостоверения за регистрация на търговци, извършващи таксиметров превоз на пътници и на водачи, извършващи дейността от името на регистриран превозвач, но за своя сметка (чл. 12 и 12б от ЗАП), спазването на специални правила за превоз на специфични товари като малотрайни хранителни продукти, живи животни, птици и други и полагането на изпити и издаването на удостоверения за успешно положени изпити от водачите, извършващи превоз на опасни товари и консултантите по безопасността (чл. 14).

Аналогично на схемата от превантивни мерки във водния транспорт и при възникването на криза на автомобилния транспортен пазар** са предвидени мерки от страна на държавата (чл. 4 от ЗАП), които се предприемат след проучване и анализ на пазарната конюнктура. Тези мерки могат да включват: ограничаване на лицензирането на нови превозвачи за определен вид превози и установяване на ограничение за разширяване на дейността на съществуващите на пазара превозвачи и броя на автомобилите.

По отношение на транспортната инфраструктура необходимостта от прилагане на държавна регулативна политика е още по-ясно изразена. Използването на транспортната инфраструктура поражда вторични разходи (издръжки) и изгоди. Вторичният ефект (нарича се още ефект на третата страна или съседски ефект) представлява разход или изгода от потреблението на железопътните линии, пътищата, летищата и пристанищата, която е наложена или дарена на страни (индивид или група), външни по отношение на транспортния отрасъл. Отрицателни вторични ефекти са: замърсяването на околната среда, шумът от летищата и магистралите, пътнотранспортните произшествия, високата степен на автомобилизация на населението, която води до възникването на задръствания, свързани със значителни загуби на време и неспазване на сроковете за доставка на товарите и разписанията за движение на превозните средства, извършващи пътнически превози, налагане на глоби и неустойки (финансови санкции) и др. С положителен резултат са: инвестициите в нови инфраструктурни обекти и пр.

Транспортната инфраструктура има особено важно значение за нормалното съществуване на всяка икономическа система. Добре изградената и достъпна инфраструктура е основа за ефективно функциониране на пазарната система и за икономическо благосъстояние на нацията. Изграждането и експлоатацията на пътища, железопътни линии, пристанища и летища се основава на широка промишлена основа и бързо технологично обновяване. Търсенето на услуги по предоставяне на достъп до инфраструктурен капацитет е високо еластично по отношение на дохода, а тяхното потребление е по-независимо от цената поради включването на инфраструктурните такси в стойността, респективно в цената на транспортните услуги. Развитието на транспортната инфраструктура е обвързано със следните тенденции:

- Икономически растеж - в съвкупното (агрегатното) потребление се увеличава делът на разходите за инвестиционни стоки, с висока еластичност по отношение на дохода;

- Разширяване на технологичната база - изграждането и необходимостта от поддържане на транспортната инфраструктура стимулира публичните разходи;

- Увеличава се автономността в потреблението на инфраструктурен капацитет по отношение на цените за достъп. Правителствата покриват значителна част от разходите за строителство и поддръжка на инфраструктурата.

Необходимо е увеличаване на ефективността от функционирането и справедливостта при използването на транспортната инфраструктура, имайки предвид, че при публичните блага изгода се получава от всички потребители, без да се разпределя. При това държавата има активна роля при строителството, експлоатацията и управлението на инфраструктурата поради необходимостта от осигуряване на достъп за всички желаещи да я използват, както и осигуряването на минимални стандарти за всички потребители.

Продължителното функциониране на транспортната инфраструктура в условията на монопол доведе до генерирането на социална загуба за обществото и ограничения върху създаваните реални доходи (БВП) спрямо реално възможните. Тези ограничения се изразяват в неефективно насочване и използване на част от разполагаемите ресурси и, по-нататък, обем производство и реализирана продукция при по-високи цени. В потвърждение на разгледаните икономически закони, и инфраструктурните предприятия, като чисти монополи, функционират неефективно, увеличавайки производствените си разходи, което води до възникването на загуби в резултат от лошо управление на ресурсите. Това явление, известно като "Х - неефективност", произтича от формирането на прекомерни разходи, поради отсъствието на конкурентен натиск от страна на други фирми, предлагащи подобни услуги, както и от неотчитането на външните ефекти и пределните разходи и ползи за обществото.

В продължителен период от време транспортната инфраструктура е била държавна собственост и приоритет, при което най-подходящата пазарна структура при нея е монополът. Концепцията за държавна собственост и стопанската дейност на държавата претърпя обаче значителни корекции, в резултат от което все повече се налага идеята, че държавата трябва да се оттегли от икономическия живот, като акцентира вниманието си върху интензивното развитие на регулативното законодателство и изграждането на специализирани правила и институции за регулиране на възникващите пазарни дефекти. Повсеместно е схващането, че монополизмът в тази област е, по същество, провеждане на държавна протекционистична политика, която се оказва неизгодна поради ниския размер на държавните субсидии и създаването на условия за дискриминация на отделни превозвачи. В изпълнение на възприетата нова концепция започнаха процеси по оттеглянето на държавата от приоритетните за нея отрасли. В същото време, по отношение на транспортната инфраструктура, в европейски мащаб, се наложи схващането, че трябва да се запази държавната собственост и да се търсят алтернативи за включването на свободната (частната) инициатива.

Управлението и упражняването на правата на собственост върху инфраструктурата е държавен приоритет. Съществуването на държавни предприятия в транспортния сектор [3] е обусловено от спецификата на този отрасъл и неговото стратегическо значение за националната сигурност и нормалното осъществяване на стопанските процеси, от една страна, а от друга - от необходимостта от плавно и постепенно либерализиране и въвеждане на принципите на пазарната икономика, съпроводено с постепенни процеси на преобразуване на собствеността и приватизация. Бързата и ненавременна либерализация на всички сегменти на транспортния пазар и приватизация на транспортните и инфраструктурни оператори биха довели до нарушаване на пропорциите между видовете транспорт и до негативни последици за обществото като цяло поради невъзможността за предлагане на пълна гама качествени транспортни услуги. Тези перспективи налагат първоначалното извеждане на несвойствената стопанска дейност на държавата чрез образуването на държавни предприятия, които след създаването на необходимите законови предпоставки за регулиране на транспортния пазар биха могли да се преобразуват в публични дружества и впоследствие да бъдат приватизирани. Типични примери в това отношение са НК "Железопътна инфраструктура" и НК "Пристанища". В автомобилния транспорт все още не са предприети мерки по извеждането на дейността по управление и експлоатация на пътищата извън пълномощията на правителството - ИА "Пътища" и Фонд "Републиканска пътна мрежа" към Министреството на регионалното развитие и благоустройството се занимават с управлението, експлоатацията и финансирането на изграждането, поддържането и ремонта на националната пътна мрежа на страната.

Във въздушния и водния транспорт оттеглянето на държавата от извършването на дейности и услуги по обслужване на територията на летищата и пристанищата се съпровожда с прилагането на регулиращи мерки по отношение на инфраструктурните оператори. Редът за лицензиране на летищни и пристанищни оператори за управление и експлоатация на гражданските летища, респективно пристанищата за обществено ползване, се определя от Министерство на транспорта. Лицензите удостоверяват съответствието на лицензираното лице с изискванията за организация, техника, технологии и персонал, осигуряващи спазването на установените стандарти и процедури за осигуряване на безопасността и сигурността на експлоатацията на съответния обект. Създаването на необходимите стандарти за транспортно обслужване е свързано и с удостоверяването на експлоатационната годност на пристанищата и летищата.

Провеждането на държавно регулиране в транспорта чрез актуализиране на правната рамка и създаването на стандарти за качеството на транспортните услуги има за цел да продължи процеса на модернизация и стимулиране на лоялната конкуренция, както и да се повиши ефективността на сектора. Многобройните проблеми пред европейските транспортни и инфраструктурни оператори, произтичащи от неизравнените условия на конкуренция на общия транспортен пазар, доведоха до оформянето на идеята за икономическа и правна макрорегулация. Прилагането на регулиращи мерки за навлизането в транспортния и инфраструктурния пазар чрез лицензиране създава предпоставки за предлагането на по-качествени транспортни услуги и постигането на по-голямо благосъстояние за обществото като цяло при ефективни разходи за осигуряването на публичните блага.

* Възможността на дадено превозно средство да осъществява конкретен вид превоз, установена след преглед

** Наличие на значителен и вероятно продължителен излишък на предлагане на транспортни услуги спрямо търсенето от клиентите, представляващ сериозна заплаха за финансовата стабилност и оцеляването на значителен брой превозвачи

.:: Начало ::.
Литература:

1. Министерство на транспорта и съобщенията. Стратегия за развитие на Националната транспортна система на Република България до 2015 г., април 2005.

2. Савов, Ст., Ек. Сотирова. "Микроикономика", Тракия . М, 1999 г., стр. 199.

3. Дончев, Д., Мл. Велев, Й. Димитров. "Икономика на предприятието", стр. 34, ИК "Сиела" 1998.